□ 胡可明
清朝道光（1821——1850年）年間，發生在淮北鹽區的綱鹽改票，是淮鹽史上又一次影響深遠的鹽法改革，諸多史書對此有所記載。陶澍是那次綱鹽改票的主角，其一生關于鹽法的奏疏共73條，大多是淮北鹽區綱鹽改票的內容，使得我們今天回溯淮鹽發展歷程，尤其是透析淮北的綱鹽改票過程，有了一批價值極為重要的史料。本拙文僅以陶澍關于淮北綱鹽改票的奏疏為主線，對此作一點研析，歡迎指教。
清之鹽法沿襲明制，招商行運淮鹽，謂之官督商銷。受招鹽商在官府注冊，成為專商。專商之外其他人等不得行銷食鹽。兩淮鹽課（即鹽稅）甲于各區，乾隆朝時達于極盛。而起始于康熙、盛行于乾隆的淮商報效及其借貸官帑行鹽償付帑利愈重，反過來又使淮商受累深重。至嘉慶、道光朝時，商力已竭，引滯課虧，浮費日增，弊竇百出，致鹽務疲敝鹽法極壞。道光朝有些臣僚已上書改法之請，如侍講學士顧莼、光祿寺卿梁中靖、太仆寺少卿卓秉恬、淮鹽銷區之一的江西省巡撫吳光悅等。為朝廷財收不降和統治地位穩固，道光皇帝選中辦理治水、賑災及漕糧海運政績顯著者陶澍來江蘇，企望由其改變淮鹽危局。
陶澍《恭謝奉旨補江蘇巡撫折子》，言的是道光五年五月十八日接到內閣通知奉上諭，調為江蘇巡撫。折子中道：“查蘇省為江河要區，政務殷繁，財賦甲于他省。”足以說明道光皇帝對陶澍是重用的，且他也是體悟到皇帝的用意了。其于次月十五日接收了前任交接的巡撫關防等，正式上任。按照清制，除了鹽務官吏行使鹽務專職外，地方官吏亦有相關的鹽務責任。其后，巡撫一職也為陶澍接觸淮鹽、了解兩淮鹽務提供了便利。
道光十年七月，陶澍上疏《恭報兼署兩江督篆并謝賞加宮銜折子》，是言現任江督因病告假兩月，由其兼署其職。并因其緝獲假照案內要犯，受賞加太子少保銜。兩月后因現任江督病愈復職，陶即不再兼署江督一職。但他仍在當月呈報的《復奏安置投首巨梟黃玉林等情形并淮鹺弊端不止私販一節折子》中寫道：“惟是兩淮鹺務敝壞已極，弊端不一，實不止私販一節，是以一時難期起色。”他已看到并點明兩點：淮鹽運疲課絀，要害在諸多主要環節，不止官鹽受私鹽沖擊；不下重藥治不了重病，重振淮鹺必得打持久戰。他同時上呈一份《敬陳兩淮鹽務積弊附片》分析道：辦鹽成本應是引課、場價、運腳、使費之合成，但實際上還有一項稱為“根窩”的，是底商（窩商）專利，收取運商每引一兩銀，年計有一百六十九萬余兩。而由“總商”取之于散商的“辦公”經費，亦盈千累萬。（注：起于清順治朝時以鹽商中資本雄厚認引多者為總商，由鹽運司提名報督撫批準任之，其他鹽商則稱為散商，受其統領，認領的鹽引匯于其下。總商為半官半商。）這種“根窩”和“經費”最終都要攤入鹽本進入鹽價。如此，淮鹽價貴，私梟乘隙而起。他以淮鹽第一大銷售口岸武漢為例，陳述鹽價之高、摻假之多；以淮鹽樞紐儀征為例，陳述鹽船、江船夾帶行私。指出“惟鹽務拔本塞源，必須革去奸商，另招殷實；而殷實之商又必須明定章程，刪去浮費，使不受總商攤派之累，然后肯來。”他把去浮費之予直指“總商”，也是淮北綱鹽改票后，淮、揚大鹽商恨他之因。道光皇帝準陶對總商令其辦運，嚴飭其不以辦公為名攤派散商。對總商鄒同裕、鮑有恒，按陶所奏，立即革除行鹽資格，還不準暗中再行操作。同意由陶澍負責“另招殷實之商充補，并明定章程，刪除浮費，以肅鹺政。”
道光十年八月二十五日，陶澍即獲補授兩江總督仍兼署江蘇巡撫。道光皇帝朱批：“三省（江南、江西謂兩江，而江南省又是江蘇含上海與安微合稱，故為江蘇、安徽、江西三省）任重，自不待言矣，兼以河鹽疲敝，更當加意講求。”陶澍對此心領神會，在《恭報接受兩江督篆折子》中表態：“臣惟有勉知愚誠，將地方營伍、鹽漕、水利、宣防一切事宜，認真經理竭力盡心……”他對治理兩淮鹽弊、重振兩淮鹽務有了心理上的準備和意識上的鋪墊。
同年十一月，陶澍又上疏《再陳淮鹺積弊折子》云：“查成本之輸于官者為科，則有正項、雜項、外支、帶款等名目；用于商者，有引窩、鹽價、捆壩、運費、辛工、火足等名目。此外，應征雜支各款尚多，而外銷、活支、月折、岸費等款，皆總商私立名目，假公濟私，詭混開銷，種種浮費，倍蓰正課，統名為成本，歸于鹽價，以致本重價懸，銷售無術，轉運愈滯，積引愈多。”而在運輸過程中，官引之重斤（即官允額外加斤）、裝鹽江船（溯江裝運至銷區）夾帶，又成淮鹽腹心之蠹，更有不法鹽商“淹銷補運”之騙術，明白張膽地騙銷淮鹽，即銷售數引淮鹽只納一引鹽稅——偷稅漏稅。而起始于康熙朝的淮鹽商人報效捐輸，本是富有鹽商對皇朝官府的課外奉獻，至乾、嘉朝時，其名目漸多，數額也愈大，但實際也變了味。到道光朝初期，這種報效捐輸虛化為借官帑行鹽、借官帑報效，而允以其后辦鹽之利充之。實際上因官之腐、商之奸，所借出官帑遲遲本息均不按期歸庫。淮商這種手法居然騙得官府回饋鹽商以更多的加斤（加斤之鹽最后是進入了私鹽渠道）、加價（最終是食眾買單）、緩征其稅，故使淮鹺循入鹽價奇高、淮私嚴重；鹽課積欠、官帑不歸；官引不暢、鹽商不運的疲敝怪圈。如上之析，可見陶澍調研之透！如無重振淮鹽之志，是不會下此功夫的。附于本折子的《請刪減鹽務浮費及攤派等款附片》，則細析了淮鹽價懸之因：官府收費、總商攤派、“岸費”增加等等。其中總商攤派，列舉了總商以豢養乏商子孫之名攤派于散商；總商家儲德音、春臺兩個戲班所費每年3萬兩銀分攤于散商；冒捏向總漕、總河、巡撫各衙門支付“緝捕犒賞”之款名目每處三四千兩分攤于散商；淮鹽銷區的關口——漢口之“岸費”亦為總商托冒而分攤。為了徹底弄清淮鹺之弊及尋求治理之法，道光皇帝遂委戶部尚書王鼎和侍郎寶興為欽差大臣，赴江蘇會同陶澍查辦。
王、寶、陶三人同上《會同欽差籌議兩淮鹽務大概情形折子》，不僅得出與陶澍相同的結論，且還奏請對前署兩淮鹽運使王風生因辦理私販失宜、被奉旨降四級調用作適當寬待，建議暫留江蘇專辦場灶之事，獲道光皇帝恩準。其后，王、寶、陶三人又同上了《會同欽差擬定鹽務章程折子》，提出十五條具體措施：裁減浮費；刪減窩價；刪減繁支；慎重出納；裁選總商（不再設）；酌核帶銷；積欠宜緩；宜恤灶丁；實給船價；嚴究淹銷；疏浚運道；添置岸店；亟散輪規；整飭紀綱；淮北宜另籌。均獲旨準許照行。
真是能人多擔責。陶澍做了這么多工作后，道光皇帝認定只有陶澍才能解決淮鹺疲敝這一大難，即降諭旨將兩淮鹽務歸兩江總督管理，裁撤了兩淮鹽政，把他直接推上了治理淮鹺疲敝的最前線。兩江總督管理兩淮鹽政嗣后遂成定制至清末。道光十年十二月一日上諭：“兩淮官引滯銷，鹺務疲敝，……著將兩淮鹽務改歸兩江總督管理”。陶澍于次年正月十三日，正式接受了兩淮鹽政印信、文卷等。上任后，他即上呈《恭報接受兩淮鹽政印務折子》，在其中將他以前的調查結果再作出稟報：“伏查兩淮鹺務，攸關六省民食。為引一百六十九萬余道，為課四百余萬兩，加以外資各款，每歲不下三百余萬兩。合計錢糧（應達七百萬兩銀。筆者加注），足抵數省地丁。……自二十年前（應為嘉慶朝十五年左右）已逐漸就頹，……四千余萬之舊逋無從歸完，一千余萬之借本悉化烏有……。旋蒙欽派戶部尚書王鼎、侍郎寶興來江會議，……所議酌定鹽務章程十五條，業蒙俞旨準行。”此折還不是在淮北改綱鹽法為票鹽法之章程，但陶澍已經提出要“裁浮費、去根窩、慎出納、禁淹消、散輪規、減價敵私諸條”，而官、商對此均無思想準備，缺乏必要的社會輿論環境。特別是兩淮辦運的商人，僅剩二三十家，已不能一時扭轉若干年的積弊。故他提出要假以時日，“由漸而入”，“始能復原”。道光皇帝要求他“悉心籌辦，力圖振刷，以期鹽務日有起色”。
陶以江督管理兩淮鹽政后，展開一連串動作。一是奉旨遴選兩淮鹽運使。道光十一年一月，他上呈《欽遵諭旨保薦運司附片》，建議江寧府知府俞德淵任之。俞雖資歷不及提拔所需，但道光帝還是采納了陶的建議。二是同月，陶上《復奏儀征紳士信稱捆鹽夫役因聞課歸場灶之議糾眾赴縣哀求折子》道：“至兩淮藉鹽為食之人不下十數萬眾，不獨儀征為然”，他“早已籌慮及此，只因辦理嚴密，外間無從探聽，致該紳士虛報杞憂。”道光帝以為然。三是同月，又上《恭繳鹽政養廉并裁鹽政衙門浮費折子》，他報告了將定例上納江督發放于鹽務官吏的賞銀二萬兩全數裁革，但他現在管理兩淮鹽務了，要把原上納于他的二萬兩改為上繳戶部，數額亦減為五千兩。這無疑對裁減浮費有一定示范和導向作用，道光帝認為其作用的效果是“統計前后裁減每年（兩淮浮費）費用銀十六萬兩”，并要求他“其外支浮費及運司衙門濫支各項，俱著查明一并裁減。”四是同月上呈的《籌議加斤減價兼疏積引折子》亦獲得皇帝諭示“戶部核議具奏”。
道光十一年四月，陶《酌擬鹽務人員改補調署章程折子》獲準。裁撤兩淮鹽政后，陶對鹽務官員的擔任、續用、改業等去留問題，亦有周詳考慮。這些人員涉及最基層的場大使、監掣人員及兩淮鹽運司之三個分司（通州即南通、泰州、海州）的運判、知事、庫大使、巡檢等職位。陶向來知人善任，像林則徐等清廷大員都是他舉薦的。他對兩淮鹽政裁撤后有關“富余”官吏是否進入他主政的兩江總督機構任職，都有安排：“先經記功超委人員，自應酌留；其熟悉鹽務情形，……亦俱留資驅策 ；……可期造就者，擬請分別改撥，……”。“……鹽場大使，……實缺中一時竟無員可調，……應請于地方現在府經、縣丞中擇其廉能勤干者隨時調署”。道光十一年五月，陶《籌議稽查糧船夾帶私鹽折子》亦獲帝允。同月，陶《淮北商力積疲請借項官督商運附片》中言：淮北引鹽定銷河南、安徽、江南四十九州縣，只有八處運銷尚屬正常，余四十一處，運商十七家中僅二三家勉強維持，其余皆無力辦運。為盡快步入改票之軌，擬暫借庫銀20萬兩，其中12萬兩借于運商，專委官員督其商運。另8萬兩趕快收買板浦、中正、臨興三場灶民鹽斤，以濟灶艱,責成淮北監掣同知陳在文負責官督。同月，《酌定楚西鹽船到岸期限并委員巡緝以杜夾帶盜賣各弊折子》；九月《陳奏岸鹽廣銷并嚴拿侉匪懲辦附片》等，都獲得朝廷同意。
道光十一年底上呈《淮北滯岸請試行票鹽附片》，于次年正月初五日奉到上諭：“……淮北暢岸仍歸商運，其余滯岸即仿照山東、浙江票（鹽與）引（鹽）兼行之法，于海州所屬之中正、板浦、臨興三場，分設行店，聽民投行購買，運往售賣。擇各場要隘之地，設立稅局，給以照票，注明斤數及運往何處字樣，凡無票及越境者，仍以私論。”至此，陶之淮北改綱為票全盤計劃均獲帝旨，可以實施了。
為了進一步清理淮北改綱鹽法為票鹽法的障礙，道光十二年，陶又連續上呈《查禁漁船帶私折子 》和《回空軍船夾帶私鹽請照上年章程嚴行查禁并飭堵川私潞私折子》等，均獲旨通過。陶澍深知淮南鹽區的情況比淮北鹽區更為糟糕，且淮南鹽區鹽量大銷區廣鹽課重，在兩淮鹽區改行票鹽絕不等同于山東及浙江引（鹽法）票（鹽法）并行，難度極大，必須周密計劃妥為辦理。否則，不僅改革不能成功，且有身家安全之慮。所以他在淮北試行票鹽獲得朝廷認可同時，呈報《淮南奏銷展限折子》，提出淮南銷鹽納課任務稍作延期的請求，所幸獲得朝廷允準。陶其實對在淮北行票鹽法早成竹在胸，但為了更有把握，他又上呈《酌議淮北滯岸試行票鹽章程折子》，具體計劃、安排了諸項實施程式及控制措施，以確保改革順利見效歸于成功。陶于是年四月二十六日親赴海州，登云臺，經板浦，四望鹽疃，看到鹽斤堆積如山，而商力還未緩過勁來，疏銷淮北鹽斤如何開局？他向皇帝提出：再以上年奏準借用庫款二十萬兩（官督商運后已回庫）為本，委官員收灶戶之鹽轉搬銷售。他把這個想法寫入《淮北票運商運之外仍酌運官鹽附片》中。道光十二年五月二十六日奉到朱批：對其折子及其附片予以同意，著“依議妥辦。”
淮北改綱鹽法為票鹽法開局于道光十二年七月。陶委海州州判龔照琪，以皇帝允準的借庫銀收買灶戶鹽斤轉搬銷售，領運一千五百引，往銷區售賣，此行訪查并懲辦了關役勒索及武漢口岸把持之人。官方掃清了道路，做出了樣子，淮商遠近輻輳，蜂擁而至，淮北鹽區又熱鬧起來了。不足四月，運銷了二十余萬引，淮北三場所積之鹽一掃全空。在首戰告捷鼓舞下，為了形成機制以保票鹽法持久實施，次年，陶發布了《票鹽簡明章程告示》，將票鹽法本意“裕課便民、化梟安灶”告知于天下，特別是具體地將票鹽法操作規程“納課買鹽、出場過卡、運岸截角、扣限繳票”公示于販鹽人，包括民販憑有效身份證明到海州鹽運分司掛號，每號一百引，當堂繳納鹽課、經費、鹽款；票鹽引重同于綱鹽，加包索及鹵耗每引四百四十斤，課、費、價合計每引二兩五分一厘；票鹽年額行二十二萬引，均勻分攤于板浦、中正、臨興三場；民販下場捆鹽時，實行三聯大票控制，民販所繳于海州鹽運分司的鹽款由場員（鹽務系統辦事者）當面交于產鹽人，不得有絲毫克扣；指定了各場鹽斤的秤驗地點；規定在大伊山、海州西門、沐陽吳家集三處設票鹽出場查驗關卡；劃定了票鹽行運路線；海州、干于縣食鹽，一百斤為一票，下達了干于縣每年額銷三百引、海州加一倍的指標；票鹽所經之處，不準有索要、刁難，也不準販者鹽與票分離。至道光十五年，因情況有所變化，本告示又補充了“歸局捆運，盡除預賣、抬價等弊。酌加池丁鹵耗、簽席、人工、剝價銀三錢”，引價達二兩三錢五分一厘。身負兩江總督之重權，陶又發布《嚴禁沿途匪棍擾累票鹽示諭》，為票鹽行運創造較好治安環境，令“一經發覺，或被民販指告，該管州、縣營汛擒拿到它，盡法處治。本部堂言出法隨，決不寬貸！”對黃河八灘處違背前“告示”規定的票鹽行運路線，陶亦發布《嚴禁八灘等處票鹽轉尖入黃示諭》，警告 “如敢故違，……定以私鹽治罪，決不稍從寬貸。”
正在淮北票改初見成效時，有朝官御史上奏，對票法能否達成預期目的提出疑問，皇帝因此也生疑竇，要求陶澍“總期國課不致久懸，奏銷無誤期限”。陶接到軍機處此上諭后，即上呈《復奏辦理兩淮鹽務一時未得有把握折子》，從淮鹽課重（正雜各項數至七八百萬兩銀）、銷廣（運行安徽、河南、江西、湖南、湖北、江蘇）而鄰私眾、征稅壓力大（江蘇田賦僅二百余萬兩，道府州縣上下齊忙亦難年清年額，淮鹽數倍之則僅一個鹽運司承擔）、淮課國之所依而無能有蠲(免）、杜私疏銷力不從心五個方面陳述理由，意在爭取皇帝不改信任不變章法，說服朝官們別吹冷風別潑冷水更別立于反面而阻礙之。在實際上朝官、大鹽商們明里暗里百般阻撓、甚或污損其人格情形之下，陶上呈了《請復設鹽政附片》，提出不再管理兩淮鹽務，但表示“其淮北試行票鹽法令伊始，臣自當督同委員，竭力辦理，俟一年之后，章程大定，再交鹽政一并專管。”封建社會帝王對臣僚是一句生一句死，特別是當帝王聽信讒言時。久經官場的陶澍如何不知其理？激流勇退妥保自身安全，永遠沒錯。道光皇帝并不認可陶如上的五條理由。道光十二年九月初九日上諭中言：“……有難以把握者五事，又以職任較繁，請另簡鹽政專司課務。實屬有心取巧。國家設官分職，豈容私意更張？……如果淮鹺疲敝情形，實難整頓，何以于奉命任事之時，未思及此，并無一言陳奏？”皇帝也已按陶之所奏飭令湖廣、江西、安徽等省各督、撫，支持陶的改革。故言：“……該督如有天良，即振奮精神，勉圖自效；倘辦理不公，有負委任，朕惟有執法從事，治以應得之罪，不能稍為寬貸。”陶澍就是陶澍。接到皇帝如此嚴厲的上諭，再上《請復設鹽政奉旨訓飭復奏附片》，仍堅持陳述自己所面對的諸多難題，斗膽把與被他革除的總商鮑有恒有近族關系的御史鮑文淳極力維護總商利益而阻撓陶之改革一事揭露出來，也把揚州大鹽商們用斗紙牌詛咒他等事歷歷陳出。《附片》中匯報了淮北鹽區試行票鹽法進展情況：“至淮北票鹽，業已暢行，從前滯岸額引，原只九萬有余，幾于片引不行。茲于七、八、九月內，已請票引十萬有零，運銷過于原額。”道光十二年閏九月十三日又獲上諭：“本日據陶澍奏，……（鹽商們對陶之憤恨）此輩固堪發指，然為國、為公之人臣，只可屏除不顧，盡心報國為是。應究者，處之以法可也。……淮北票鹽，已有起色。……覽奏稍慰。”
淮鹽著實是太關乎大清朝廷了。在淮北綱鹽改票到如此地步上，道光皇帝在聽了御史周彥對淮北試行票鹽法有三大顧慮之奏言后，仍派欽差穆彰阿到淮北鹽銷區湖北巡視。就此，陶上呈《會同欽差復奏體察淮北票鹽情形折子》，在再次陳述改綱為票相關情形后說：“票鹽之行，原出于萬不得已之計。”在鹽務衙門和地方大力配合下，“庶可期于有利無弊”。但對周彥譏言“如果利多弊少，請移其法于淮南。”陶將淮南、淮北鹽務情形對比分析后，回擊說他是“自相矛盾”。皇帝于道光十二年十二月初九日批諭：“知道了，仍照原議盡心妥辦。”
初試票鹽法時，遵帝命僅將安徽和河南滯岸21州縣、江蘇食岸8州縣，及例不銷引的海州、安東（漣水）2州縣計31州縣列為試行范圍，而淮北鹽暢岸江運8州縣、銷額勉強維持的湖運11州縣仍留商運。為了擴大改票戰果，陶上呈《淮北票鹽試行有效請將湖運各暢岸推廣辦理酌定章程折子》。陶陳述道：票鹽自道光十二年七月開局起，僅六個月運銷達203100引，超額過半，海州積滯之鹽，販運一空。而留為商運的，僅有105000引。加上暫借庫銀由官試運為示范的66000引，亦不足商岸所需。淮北積滯之鹽售馨，窮苦場民，得錢養活，當年海州大災，亦無餓民。經與鹽運使俞德淵、總辦委員鄒錫淳議，擬將票鹽法推廣至湖運11州縣，而與淮南鹽銷岸交錯的江運8州縣仍予維持商運。獲得戶部議定、皇帝允準。于是，商販愈眾而場產適缺，加價爭售，出場鹽價高抬至每引三兩者，高于《票鹽簡明章程告示》中標價，而在西壩和正陽關兩個淮北鹽行運樞紐的轉售價則分別高達每引八兩、十二兩。產缺價貴，仍完成銷售三十萬引。但也帶來負面的東西，即板浦、中正兩場隨意擴充鹽池達一千余面，預售鹽斤隨之出現。可是垣商（收買灶戶所產鹽斤轉售于運商的鹽商，又稱場商）所收鹽斤不足以敷銷，預收了民販鹽價款的垣商負票而逃。陶澍果斷阻止這種做法，發布了《票鹽由場局收垣發販章程告示》，明令海州官府和海州鹽運分司對私擴鹽池、抬價銷售、代購包買、船戶索價等，隨時訪拿，嚴行究辦。由于措施得力，其歲終，實運鹽出場者四十萬引。
票鹽法取得初步成效且運行正常了，但陶澍并不敢稍加懈怠，他始終注意朝廷風向，盡其所能地規避和化解任何不利于票鹽法宗旨的干擾。道光十三年二月，軍機處轉來御史徐廣縉奏請事由，徐提出由各州縣地方官籌官款運銷淮鹽按戶攤派。陶即上呈《議復地方官籌款運鹽及按戶派銷之法斷不可行折子》，他說：“兩淮鹽引，課額甲于天下。其產二十三場，運銷六省，水陸數千里，期間弊竇叢生。”經過落實《會同欽差擬定鹽務章程》十五條后，鹽船夾帶之私、場灶透私、沿途竊阻之弊、鹽棧盜賣之弊、捏報淹銷之誆、各種浮費等弊，均已不再，票鹽運暢銷旺。如按徐御史之議，一是州縣自有其公務繁忙無力以顧；二是州縣亦無行鹽所需之巨款無力籌辦；三是百姓本就丁糧不能全納，再攤派食鹽必添新憂；四是百姓居無定所者眾，腌制等用鹽也無法確定其數，按戶派銷不現實。眾多問題，必使鹽銷不出去，課收不上來。陶的觀點還是由販自運，由民自買食之。皇帝“依議”，陶再次維護了票鹽法。類似工作陶澍還做了許多，從其上呈的奏折中便可知其略。如《請停止淮南加帶己庚殘引折子》、《陳奏回空糧船未便任帶蘆鹽折子》、《再陳回空糧船未便任帶蘆鹽折子》、《再陳糧私最為淮綱之害現在緝私緊要附片》、《再陳回空糧船未便任帶蘆鹽附片》、《仍請停止加帶己庚殘引折子》、《查復楚西現賣鹽價折子》、《復奏淮鹽奏銷難復原限折子》等，都從不同角度來排除干擾，確保票鹽法按其自身規律運行，以達成功。
票鹽法極大地刺激了淮北場民和票販的積極性，以至增產增銷。道光十四年三月，浙江因上年雨多欠產，無鹽以銷，向朝廷提出借買淮北票鹽一萬引。陶上呈《浙江借買淮北票鹽一萬引附片》，陳述淮北票鹽儲備亦少，僅可借買萬引。票鹽法在淮北實行一年有半，產多銷多，已無余鹽可以外借，足見其效。票鹽法之效從陶于同年秋上呈的另一奏折附片《陳明淮北鹽少販多情形附片》亦得出同一結論：“淮北票鹽，現在納課者，已有四十余萬，而產鹽僅止二十余萬，計溢數已十數萬。……此則非曬掃之不力，實由票販之過于踴躍爭先也。”
淮北的海州鹽區與淮南的通州（南通）、泰州鹽區統稱為兩淮鹽區，本為一家，但向來官府分稱為淮北、淮南。道光十五年六月，陶上呈《淮南場鹽缺產擬買淮北余鹽接濟折子》云：“竊照淮南通、泰二屬場河，……鹵氣不升，以致缺產甚多，鹽價增昂。……查淮北三場向系曬掃收鹽，本年晴多產旺，計除票販運行之數，尚有溢余。從前，南鹽缺產，采買北鹽，歷有成案可循。……此時，……即暫運北鹽接濟。……收買十余萬引，……分濟各岸；……”陶另呈于道光十七年三月之《淮北改行票鹽請免州縣考核折子》，從另一個方面驗證了票鹽法后，淮北鹽銷售順暢。折子中言：“茲查淮北改行票鹽以來，按綱請運足額，且有溢請之引，均系票販自行運售，并未由各州、縣督銷。”如此情形，再責州、縣參與以督，實無必要，因而對州、縣官吏考績中當不列入票鹽項。其實也免除了這些官吏的政務和勞累，必受其歡迎。道光十七年十一月，陶上呈《淮南丁酉綱無著懸引請提出二十二萬引融于淮北行銷折子》，則說的是淮南諸鹽商皆因疲敝而歇業。而淮北則銷售任務盡完，鹽課有盈無絀。準備從淮南額銷量中拿出二十二萬引指標，由淮北票販行運，其票鹽之稅及其應繳經費抵之于淮南名下，既可不誤銷區民食，亦達兩淮鹽課著落之效，也使淮北灶產不至于積存、淮南鹽商可以緩解資本壓力以圖再起。道光十八年首季，陶上呈《請將淮北票鹽每引加征雜課二錢同票鹽溢課經費盈余一并協貼淮南雜款折子》；道光十八年末上呈《淮南戊戌綱鹽請援案提出二十二萬引融運淮北折子》；道光十九年初上呈《淮北戊戌綱票鹽溢課經費盈余及加增雜課合共銀三十六萬余兩協貼淮南雜款附片》，及其同期上呈《淮南戊戌懸引仍請融北折子》，均與上折同出一轍，功效疊加。
清朝淮鹽檢驗時以20引為一馬，鹽商按馬納課，謂之底馬。乾隆年間，曾因鹽商以淮鹽課重、淮北鹽斤運道遙遠艱難且工本過大為借口，提出先納鹽課之半，銷完后再納另半，謂之借馬行鹽。乾隆皇帝及官府上下接受鹽商的報效捐輸數額極大，對鹽商們的要求往往有求必應。但到嘉慶時，因這種“再納另半”造成的積欠太多，“借馬”行鹽被奏停。道光七年，在兩淮鹽疲敝深重、官府無有良策情況下，經時任兩江總督琦善和兩淮鹽政張青選奏準，復以借馬行鹽。但形成前馬未還、后借更多，鹽課失納尤重。在票鹽法實施易商為販、鹽課有增無缺的有利時機，陶于道光十四年八月上呈《停借淮北商人底馬折子》，提出停止借馬行鹽，凡行鹽，均先納課后運鹽。朝廷官府當然同意。
綱鹽法始自于明朝萬歷四十五年（1617），至陶澍在淮北施行票鹽法已有215年之久，綱引鹽制可以說是根深蒂固。陶之票鹽法，亦不同于山東和浙江早已實行的票法，這些地方是綱引鹽法與票鹽法并行，陶之票鹽法與之大為迥異。由于其改革之徹底，不理解不適應抑或惡意詆毀、故意抵制者眾。票鹽法已經取得如前的效果，仍有人出來干擾。陶澍于道光十四年底上呈的《縷陳歷年辦理兩淮鹺務實在情形折子》，就反映了這一點。時有御史許球密奏兩淮辦理鹺務虛報、欺蒙，“自嘉慶十二年至道光六年計二十年，共解過內外餉銀八千一百數十萬，牽算每年四百余萬。道光七年，更解過六百余萬。今（實施票鹽法）即（使）全竣，尚不及從前之數。”皇帝也下詔“著戶部查實具奏”。假如實情真如許球御史所奏，那陶等眾多參與改綱為票群臣，必身家性命不保。陶以自任江督兼理兩淮鹽政以來的履職情況，據理力辯。淮鹺疲敝之極，“本由十數年來積漸而成。此時整頓舊章，實與重新起造無異。”“前此道光二年清查案內，查出積欠銀三千六百八十七萬一千余兩。道光八年統引案內，又查出積欠銀一千一百七十五萬余兩。道光九年，復查出積欠銀四百九十九萬余兩。計此數十年中，共虧欠銀五千數百萬。”他主政淮鹺整頓淮敝以來，不僅完成本期銷鹽之額，還帶運以前殘鹽（欠銷額）八十余萬引。四年中共報完內外正雜課一千四百六萬余兩，實解（上交國庫）正雜銀一千二百余萬兩。陶對許御史密奏的一系列鹽務問題，用事實和數據一一予以解釋和回駁，終又過了一道險關。皇帝諭之：“從前曾燠、張青選、福珠隆阿、福森辦理不善，立于罷斥，即系前車之鑒，該督當振刷精神，勉圖自效，無稍貽誤，致蹈覆轍。”
為了解決票鹽法實施過程中碰到的每一個問題，確保改綱為票穩妥、順利進行，陶澍不斷地與朝廷進行溝通，奏明自己的觀點和主張。如：《變通巡江章程以杜江船盜賣夾私諸弊折子》（道光十五年初）、《再請停止加帶己庚殘引折子》（道光十五年初）、《前奏辦理鹺務情形尚有未盡謹再縷陳折子》（道光十五年初）、《復奏票鹽搶案現在查辦不致貽累地方折子》（道光十五年初）、《淮北場鹽價值除例定六錢之外酌增簽席人工等項三錢附片》（道光十五年閏六月）、《復奏淮鹽五百斤出場并無弊混折子》（道光十五年十一月）、《奏明票鹽驗資掛號章程附片》（道光十八年三月）。據道光十九年三月陶《縷陳八年來辦理兩淮鹽務并報完銀數比較在前情形附片》統計：“……自改行票鹽以來，淮北協貼淮南，除本年現已征存之三十數萬兩未據運庫報收外，實計兩年之內，共又代完南課銀九十八萬九千余兩。”從陶澍生卒年看，這可能是他一生中最后一份奏疏了，因為他于道光十九年三月（1839年4月 22日）病逝。
如果說改革者自我評價存有自我拔高之嫌，那么清廷戶部在咸豐元年（1851）中有一個結語（《皇朝政典類纂》卷70《鹽法?﹣鹽課》引邸抄）當為可信。其言：“夫票鹽之所以愈于長（專）商者，何也？……票商隨時認領，……而鹽易銷。則減費所以裕課，其利一。……票商無費，則鹽價日賤，賤則可勝私，而銷路日寬。則敵私即所以裕課，其利二。……票商挾本而來，故皆先課后鹽，而課無短絀。則免欠課之積弊，其利三。……票商量力納課，即（資本）為數無多，而亦準其販運。則廣民間生計，其利四。……票商則各自銷售，恐人之或有不食，故鹽皆潔白。則便各省之民食，其利五。……票商價輕，則人愿食官，而私販因之以戢。則化天下之莠民，其利六。總此六利，又得人以經理之，當今生財之大道，計無有逾此者……”。